城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届四中全会提出，“深入推进以人为本的新型城镇化”“促进城乡融合发展”。“十四五”以来，我国常住人口城镇化率年均提升0.78个百分点，2024年达到67%，提前三年实现规划目标。“十五五”时期，城镇化进入由快速发展转向稳定发展的新阶段，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，要顺应形势变化，把准核心要义，紧盯关键节点和重点领域深化改革、标本兼治，全面提高城乡规划建设治理融合水平。

　　把握城镇化的速度与质量。根据国际经验和城市发展规律，城镇化率达到70%后将逐渐减速至平稳发展。同“九五”以来二十多年年均1.4个百分点的增速相比，“十四五”我国城镇化增速已呈放缓趋势，这对走好内涵式发展道路提供了契机。新型城镇化，要速度更要质量。科学合理确定“十五五”城镇化率具体指标，顺应乡村人口持续外流这一基本趋势，总体保持当前平稳增长之势，为2035年基本实现新型城镇化目标打牢基础。从上海构建“15分钟社区生活”，江苏打造县域“千种幸福场景”，到西部地区以1.5个百分点的年均增速刷“进度条”，处于不同发展阶段的不同地区推进城镇化的侧重各不相同。坚持因地制宜、分类指导，实行差异化目标导向和政策措施，促进城镇化水平较高地区持续提质增效、潜力较大地区有序量质双升。2023年，我国户籍人口城镇化率仅48%，低于常住人口城镇化率约19个百分点。着眼加快提高户籍人口城镇化率水平，探索设立逐步缩小与常住人口城镇化率差距的指标，推动“产城人”深度融合发展，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，形成“以产兴城、以城聚人、以人促产”良性循环格局。

　　统筹农民工的进城与返乡。“城乡双栖”“工农兼业”，是大部分农民工的现实写照。2024年，全国仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，占农民工总数近六成。新型城镇化，是以人为本的城镇化。如何让进城的“新市民”融入城市、让返乡的“新农人”乐享乡村？是构建城乡融合发展新格局的必答之题。融入城市的重要标志是公共服务，关键在户籍制度。进一步放开放宽落户限制，完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台，推行由常住地登记户口制度，促进农业转移人口举家进城落户。健全常住地提供基本公共服务制度，推进居住证与身份证功能衔接，构建以公民身份号码为标识、与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制，逐步使进城未落户常住人口享有与迁入地户籍人口同等的基本公共服务权利。返乡留乡，返的是“新空间”、留的是“定心丸”。一方面，通过乡村全面振兴，逐步使农村基本具备现代生活条件，让留在农村的农民生活舒心；另一方面，完善农民农村权益保障政策，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，让进城的农民进得放心。

　　重视城乡间的差别与差距。城乡融合不是城乡一样化。新型城镇化，应是城镇与乡村各美其美、美美与共。尊重城乡功能差异，在工农互促、城乡互补中，既逐步缩小城乡发展差距，又不断放大乡村生态自然优势，才能更好促进城乡共同繁荣。作为全国城乡发展差距最小的省份，浙江做好“强城”“兴村”“融合”三篇文章，实现了城与乡的“两相欢喜”。乡村独有的食物保障、生态保育、文化传承等功能，是城市所没有、但城市所必需的，应进一步健全城乡分工协作机制，共同开发乡村多种功能，更好实现乡村多元价值，如围绕粮食和重要农产品稳产保供，建立耕地保护和粮食产购储加销协同保障机制，加快形成与践行大农业观、大食物观相匹配的制度、技术、政策和投资体系，多途径开发食物资源，全方位夯实粮食安全根基。着力缩小城乡居民收入、公共服务、基础设施、社会福利等方面差距，明确农村居民收入增速持续高于城镇居民、高于GDP增速目标，持续强化防止返贫致贫监测帮扶政策，实施小农户能力提升工程，发展新型农村集体经济，健全各类市场主体联农带农利益联结机制，千方百计拓宽农民增收渠道。探索建立城市更新与乡村振兴协同推进机制，推动项目共建、资源共享，以城乡融合发展更高层次带动乡村全面振兴。

　　找准县域内的切入与突破。县域一头连着城市，一头连着乡村。《中国乡村振兴综合调查研究报告（2023）》显示，县（市）吸纳外出就业农民工比例占外出就业的33.67%，成为外出和返乡农民工就业安居的主要载体。新型城镇化，要在县域内率先破除城乡二元结构，实现融合发展。强化县乡村作为整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合、共同发展。广东全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”，分批滚动推进以县城为重要载体的新型城镇化试点，促进百县图强、千镇焕新、万村蝶变、城乡融合，县域聚人聚商聚产效应显著提升。坚持兴业强县富民一体发展，推动县域产业加快融入邻近大中城市产业链供应链创新链，引导劳动密集型产业梯次向县域转移，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点，广泛覆盖城乡的产业发展体系，推动城乡交通道路连接、供电网络互联、客运物流一体，促进城乡基本生活服务标准统一、制度并轨。2024年地方机构改革，97个人口小县探索了优化县域机构设置的有效路径。继续稳妥有序推进人口小县机构优化，赋予县级更多整合使用资源的自主权，强化县城综合服务能力。深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革，加大力度把乡镇建设成为服务农民的区域中心，培育城乡融合的有效载体。

　　推动要素流的畅通与循环。长期以来，人才、资金、土地等各种要素单向流入城市，造成农村严重“失血”。新型城镇化，要素保障不可或缺。要充分发挥市场配置资源决定性作用，更好发挥政府作用，促进城乡要素平等交换、双向流通。坚持“三农”优先，完善以城带乡、以工补农体制机制和政策体系，如健全政府投资与金融资本、社会投入联动机制，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，新编县乡级国土空间规划安排不少于10%建设用地指标用于农业农村等。“十四五”时期，23.51万家民营企业通过“万企兴万村”助力16.19万个村“向兴而行”，深入开展“万企兴万村”行动，发挥好工商资本为促进乡村振兴、推进城乡融合发展的巨大潜力和积极作用。破除要素顺畅流动障碍，需要持续深化农业农村改革，如江西鹰潭探索集体经营性建设用地入市、农村产权抵押担保等创新举措，打通城乡建设用地“同等入市、同权同价”制度通道，激活农村产权价值；陕西西安建设城乡融合要素交易市场，探索资源流通新模式；各地建立健全各类人才返乡入乡留乡激励机制引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，保障“人”这一融合发展最核心要素等。基于数字化、信息化、智能化，大力实施数字乡村发展行动，促进数字技术与现代农业、公共服务、社会治理深度融合，以数据要素赋能城乡融合发展。

　　稳中求进、以融促兴。收官“十四五”，谋划“十五五”，打通工农城乡循环的广阔空间，释放城乡融合发展蕴藏的巨大动能，促进繁华城市与美丽乡村互融互补、共治共享，中国式现代化必将基石更加坚实、步伐更加稳健、图景更加和美。

　　（作者：全国政协常委，江西省政协副主席、工商联主席）